Kan krigen i Ukraina gjenreise respekten for internasjonal rett?

Denne saken er først publisert på forsvarfolkeretten.no.
Artikkelen oppsummerer konferansen konferansen «Sanksjonering av land som bryter internasjonal rett», som ble arrangert av Forsvar folkeretten 5. april 2022 på Litteraturhuset i Oslo. 

Palestinakomiteen i Stavanger arrangerte et lignende møte 7.april, med Michael Lynk (FNs spesialrapportør for Palestina), Susan Power (Al-Haq) og Odd Karsten Tveit.

Du kan se hele møtet i Stavanger i opptak ved å klikke her.

Det internasjonale samfunnet er uten strategi for Palestina og Israel.

Den israelske okkupasjonen av palestinske områder har vart i 55 år, blokaden av Gazastripen er inne i sitt 15. år, og Muren som skiller palestinerne fra palestinerne, utvides stadig. Den 23. desember 2016 vedtok FNs sikkerhetsråd resolusjon 2334 som krever respekt for 1967-grensene og en øyeblikkelig byggestans av de israelske bosettingene. Mens andre lands brudd på internasjonal rett straffes med tunge sanksjoner, fortsetter israelske myndigheter sin rettsstridige politikk uten å bli ansvarliggjort. Hvorfor eksisterer det en slik forskjellsbehandling, hvordan og på hvilket grunnlag kommer sanksjoner i stand? Hvilken effekt har de?

-Hvordan vil du oppsummere seks års virke som FNs spesialrapportør for menneskerettssituasjonen i Palestina? Spørsmålet går til Michael Lynk i samtale med Kjell Brygfjeld på dagskonferansen «Sanksjonering av land som bryter internasjonal rett», arrangert av Forsvar folkeretten.  

– Det internasjonale samfunnet har ingen sammenhengende strategi for å få til en rettferdig løsning mellom Israel og Palestina, svarer Lynk som slutter som FNs spesialrapportør 30. april.

– Til tross for alle løftene, over 70 FN-resolusjoner og Israels massive og godt dokumenterte folkerettsbrudd, er okkupasjonen lavt prioritert. Troen og fastholdelsen på en to-statsløsning gir et falskt bilde på hva som er politisk mulig å få til. Når fakta på bakken endrer seg, må dette også føre til politiske endringer. Men Israel kan ufortrødent fortsette sine brudd på internasjonal rett så lenge verdenssamfunnet tilrettelegger for dette.

Lynk har flere ganger advart FN og det internasjonale samfunnet om hva som skjer.

– Da jeg begynte som FNs spesialrapportør i 2016, ville jeg aldri ha trodd at jeg ville bruke ordet apartheid om Israel, men i min siste rapport som jeg la fram for FNs menneskerettsråd i mars, beskriver jeg hvordan palestinerne blir fordrevet fra sine hjem til fordel for israelske bosettinger, hvordan de blir utsatt for kollektiv straff, utenomrettslige drap, tortur og vilkårlig fengsling uten tiltale og rettssak. Det finnes ingen annen beskrivelse enn apartheid når vi har en situasjon der to ulike folkeslag som bor i samme geografiske enheter, har dramatisk ulike rettigheter, fordeler, privilegier og levevilkår. I en situasjon der det er essensielt å dokumentere hva som skjer av overgrep og undertrykkelse, ser jeg med bekymring på hvordan handlingsrommet til de palestinske og israelske menneskerettsorganisasjonene blir gradvis innskrenket. Jeg beklager å si dette, men i min mandatperiode har alt gått fra vondt til verre.

Les også: Norskstøttede Al-Haq ber regjeringen om å handle.

Samtalen foregår på slutten av dagen, og Brygfjeld vil høre hva som er Lynk sine anbefalinger til Norge etter å ha hørt på innledningene til norske politikere og det sivile samfunnet.

– Norge sitter i FNs sikkerhetsråd, er leder av Giverlandsgruppa for Palestina og har et medansvar for Oslo-avtalen som har bidradd til den dramatiske situasjonen som vi er i dag. Jeg forventer at norske politikere er forsvarere av internasjonal rett og gir tydelige signaler til israelske myndigheter om at dagens politikk ikke aksepteres, sier Lynk og konkretiserer:

– Tiltak som å merke varer fra de ulovlige israelske bosettingene er gårsdagens politikk. Norge bør heller følge Irland ved å jobbe fram en lov som forbyr varer fra bosettingene. Oljefondet må trekke sine investeringer ut av de ulovlige bosettingene, og norske statseide selskaper kan ikke inngå kontrakt eller samarbeide med selskap som medvirker til brudd på folkeretten i de okkuperte områdene. All våpeneksport bør stoppes, handelsavtaler bør revurderes, og israelske borgere bør nektes visum til Norge. Det vil vekke oppsikt blant israelerne når de får beskjed om at de ikke kan reise til Oslo eller Bergen eller andre steder på grunn av Israels brudd på internasjonal rett overfor palestinerne.

Les også: FNs spesialrapportør om Israels diskriminering og undertrykkelse av palestinerne

Hva er sanksjoner og hvordan kommer de i stand?
Formålet med konferansen var å sette søkelyset på hvorfor enkelte land blir utsatt for harde sanksjoner mens andre går straffefri. Hva er sanksjoner, hvordan kommer de i stand og har de noen effekt?

– Det fins ikke noe kanonisert svar på spørsmålet, svarte Sverre Lodgaard, forsker ved NUPI.

– Men en ganske vanlig definisjon sier at sanksjoner er overlagte, regjeringsbestemte restriksjoner på andre lands normale handels- og finansielle relasjoner. Slik definert er sanksjoner en mellomting mellom diplomatiske og politiske straffetiltak på den ene siden og militære tiltak på den andre. Privat boikott og lignende ikke-statlige markeringer faller utenfor.

Lodgaard fortalte at det første sanksjonsregimet ble opprettet i 1966 og var rettet mot det sørlige Rhodesia, nåværende Zimbabwe. I dag har FN sanksjonsregimer rettet mot 12 land og tre terrorbevegelser i Afrika og Midtøsten (ISIL, Al Qaeda, Taliban). Det store gross av internasjonale sanksjoner drives og kontrolleres imidlertid av USA som har gjort sanksjoner til ett av landets aller viktigste utenrikspolitiske virkemiddel.

Hvilke land som rammes av sanksjoner og hvordan de kommer i stand, mente han er avhengig av maktforhold og maktposisjoner, og pekte på at FN-sanksjonene er konsentrert om Afrika og Midtøsten, ikke bare på grunn av normovertredelsene, men fordi regimene ikke har noen sterke «beskyttere» i FNs sikkerhetsråd ved at ingen av vetomaktene kommer fra disse geografiske områdene. Han pekte på at trusler mot internasjonal fred og sikkerhet naturligvis forekommer i andre deler av verden også, men da er det mer sannsynlig at en stormakt bruker vetoretten. Dette er et mønster som går igjen i mange relaterte sammenhenger, sa Lodgaard, og trakk fram den internasjonale straffedomstolen, ICC, som et eksempel. Sakene som har vært oppe i domstolen har i all hovedsak vært afrikanske slik at da domstolen begynte å interessere seg for mulige krigsforbrytelser i Afghanistan ble den aktivt motarbeidet av USA, som ellers ikke anerkjenner domstolens jurisdiksjon.

Har sanksjoner noen effekt?

– Sanksjoner er mest effektive når oppslutningen om dem er bred, sa Lodgaard.

– Slik sett er FN-sanksjoner å foretrekke. Når det ikke er mulig, har USA begynt å tvinge allierte og nøytrale land til å innordne seg. Bruk av sekundære sanksjoner medfører en betydelig langsiktig kostnad, for det øker misnøyen med måten USAs utnytter sin maktposisjon på og inspirerer andre til å redusere sin avhengighet av systemet. Kina har etablert et eget betalingssystem, og mange land har begynt å gjøre opp sitt mellomværende i nasjonale valutaer. Interessen for et finansielt system som er til fordel for mange og ikke bare for én, vokser.

Lodgaard fremholdt at det sterkeste sanksjonspresset oppnås ved å bruke flere av sanksjonstypene samtidig. Sanksjonene mot Irak mellom den første og andre Gulfkrigen er de hardeste som noen gang er praktisert – mellom 1990 og 2003 ble nasjonalproduktet nesten halvert. Dette skjedde i kombinasjon med flyforbudssoner over det nordlige og sørlige Irak og tvungen nedrustning. UNSCOM identifiserte og fjernet det som var av masseødeleggelsesvåpen og elementer til slike, og sanksjonene gjorde regimet ute av stand til å utvikle nye. I den forstand var operasjonen effektiv. Men den kom med en uhyggelig prislapp: En halv million barn døde av mangel på livsnødvendigheter og medisiner.

Han pekte på at sanksjonene har størst sjanse for å virke etter hensikten når objektet for sanksjonene er lite og svakt; når det er et land med en viss grad av ytringsfrihet og ikke et rendyrket autoritært regime; når målsettingen er relativt beskjeden; når den kobles med positive incentiver; og når betingelsene for heving av sanksjonene er klare og troverdige – da øker sjansene.

Sanksjonene kan også gå på bekostning av dialog der det er ønskelig. Det er god skikk og bruk å snakke med andre uansett hvor forskjellige de er fra en selv, men sanksjonene begrenser mulighetsrommet. Konstruktiv dialog må baseres på gjensidig respekt, men sanksjoner innebærer at den ene setter seg til doms over den andre.

Det norske sanksjonsregimet

I sin innledning om det norske sanksjonsregimet som i dag omfatter 25 land, tok Terje Einarsen, jusprofessor og leder av ICJ-Norge, utgangspunkt i forskriftene til den norske sanksjonsloven av 16. april 2021. Loven har som formål «å opprettholde fred og sikkerhet eller sikre respekt for demokrati og rettsstat, menneskerettigheter eller folkeretten for øvrig». Poenget med sanksjonene som kan innføres både mot land, selskaper og enkeltpersoner, er å fremtvinge en bestemt type adferd eller forebygge uønsket adferd, og er et supplement til andre folkerettslige konsekvenser av ansvar for folkerettsbrudd. Hvor omfattende de norske sanksjonene og hva de gjelder i hvert enkelt tilfelle, er varierende, men i motsetning til hva EU gjør, oppgis ikke de konkrete begrunnelsene for sanksjonene i de norske forskriftene, og hvorfor eller hvordan de eventuelt avviker fra EUs sanksjoner. Einarsen pekte i sin presentasjon på at eksistensen av skatteparadiser gjør både FNs og EUs økonomiske sanksjoner rettet mot personer og selskaper vesentlig mindre effektive enn de ellers kunne vært.

Selv om Norge er skeptisk til å innføre unilaterale sanksjoner fordi det bryter med lang norsk tradisjon og kan være mindre effektive, må ikke Norge nødvendigvis vente på FN eller EU, og kan også fremme særskilt lovforslag i Stortinget om sanksjonsregime.

Hva er grunnen til at Israel går straffefri?

Ingrid Fiskaa, representant fra Sosialistisk Venstreparti og medlem av Stortingets utenriks- og forsvarskomite, innledet med å si at det det er ingen enkelt sak å innføre sanksjoner mot et land. De fleste sanksjonene har ikke fungert så godt, og har ofte negative konsekvenser. Innføring av sanksjoner må derfor tenkes nøye igjennom for å vurdere hvem som rammes og hvilke konsekvenser de vil ha.

Med tanke på Israels vedvarende og systematiske folkerettsbrudd hevdet hun at det saklige grunnlaget for sanksjoner mot Israel er til stede. Israel er ikke det eneste landet som bryter folkeretten uten å møtes med sanksjoner, men er det fremste eksempelet siden bruddene har pågått så lenge og er så tydelige.

– Mitt parti støtter sanksjoner av Israel, men hvorfor støtter ikke Norge og verden oss når de på kort tid iverksetter tunge og vidtgående sanksjoner overfor Russland? Hun tror den viktigste grunnen har å gjøre med USAs geopolitikk og maktbalanse, og sin nære relasjon til Israel. Dette virker igjen inn på Norges posisjon som ser på USA som sin nærmeste allierte. USA er også en vetomakt og kan bestemme over Sikkerhetsrådets politikk. Den andre grunnen er beskyldningene om å være anti-jødisk hver gang staten Israel kritiseres for brudd på internasjonal rett. Selv om de fleste tilfellene er grunnløse, er det likevel viktige å ha dette med seg fordi israelske myndigheter bruker argumentene aktivt ved å iverksette svertekampanjer med uante konsekvenser.

Sanksjoneringen av Russland – et momentum for gjenreising av folkerettens betydning?

Fiskaa kan likevel spore en viss optimisme ved å se hvordan verdenssamfunnet i dag slår ring rundt Ukraina i en unison fordømmelse av Russlands brudd på folkeretten. -Det har ikke alltid vært en total enighet når land har gått til krig. Det er det nå. Nå står vi sammen om å møte grove brudd på folkeretten med straff. Dette er vi enige om, og som også må gjelde i andre tilfeller. Vi må være konsekvente og vise at folkeretten er universell uten å være avhengig av hvem som utførte bruddet, men av bruddet i seg selv. For Norge som det lille landet som vi er, må være spesielt opptatte av dette i en verden som blir stadig mer urolig. Forsvaret for folkeretten er en solidaritetssak, men også en sak for Norge. Folkeretten er vårt fremste forsvar som dermed betyr at vi må forsvare folkeretten.

Er det behov for en ny politikk for Palestina og Israel?

Uavhengig av regjeringssammensetning, uttaler norske regjeringer at den er imot sanksjoner og boikott av Israel. Dialog, samarbeid og tillitsbygging er bedre egnet for å løse konflikter.  På konferansen ble innledere fra politiske partier og sivilsamfunnet invitert til å svare på spørsmål om Israel fortsatt bør gå straffefri eller om det behov for en ny politikk.

I likhet med Fiskaa, tok AUFs leder, Astrid Willa Eide Hoem, og Oslo-biskop Kari Veiteberg til orde for å sanksjonere Israel.

– Vi som kirke skal fordømme all urett som rammer mennesker. Det er derfor uholdbart å bruke Bibelen for å legitimere og rettferdiggjøre brudd på menneskerettighetene og folkeretten. Bispemøtet har derfor tatt avstand fra kristensionismen. Vi støtter også Kairos-oppropet fra kristne palestinere som ber oss om å sanksjonere Israel, slo Veiteberg fast.

– Mange LO-kongresser har jobbet for en rettferdig løsning, sa Kathrine Fauske, nestleder i LOs internasjonale avdeling, men siden dialog og resolusjoner har hatt liten effekt, vedtok kongressen i 2017 at LO heretter skal arbeide for en internasjonal økonomisk kulturell og akademisk boikott av Israel. Vi kan ikke påberope oss de store seirene, men vi jobber spesielt med å få Oljefondet til å avslutte all aktivitet som er tilknyttet de israelske bosettingene, og for at det norske anskaffelsesloven har et regelverk som forbyr stat og kommuner å inngå kontrakter eller handle med virksomheter som medvirker til brudd på internasjonal rett på okkuperte palestinske områder.

– Jeg tror også at vi har behov for en ny politikk, sa Åsmund Aukrust, representant for Arbeiderpartiet, og første nestleder i Stortingets utenriks- og forsvarskomite.

– Situasjonen på bakken må være utgangspunktet for hva som skal være vår Palestinapolitikk. Det er mange som spør seg om to-statsløsningen er død, men vi er ikke der ennå. Den ikke-eksisterende dialogen mellom Israel og Palestina setter oss på en stor prøve, også på hva vi skal mene om palestinerne som ikke har hatt valg siden 2006. Arbeiderpartiet og jeg er ikke for sanksjoner. Vi er for smarte ordninger, slik som merking av bosettervarer fra okkuperte områder, og anbefalinger overfor næringslivet, slik som i Vest-Sahara.

Hvilke muligheter har vi?

Vi er tilbake til den oppsummerende samtalen der Kjell Brygfjeld stiller Michael Lynk et siste spørsmål om hva han ser på som veien videre.

– Dere har tre muligheter, sier Lynk.

– Den ene er å fortsette som før – uten en fredsprosess, men med en pågående okkupasjon, og en verden som lukker øynene for bosettingsvirksomheten. Den andre er en fornyelse av en fredsprosess som ikke bygger på internasjonal lov, men snarere på de samme falske premissene som var en del av Madrid-Oslo-avtalene. Den vil ta utgangspunkt i en realpolitikk som ser bort fra FN-resolusjonene, gir Israel en form for sikkerhetsgaranti, mens palestinerne må nøye seg med en ministat. Den tredje muligheten er å bygge en ekte fredsprosess for å få til en to-statsløsning med respekt for FN-resolusjonene og 1967-grensene, fjerning av 300 israelske bosettinger og 700 000 israelske bosettere, og selvstendighet for palestinerne – eller om dette er for seint – støtte opp under en enstatsløsning basert på demokrati, internasjonal rett og med like rettigheter for alle. En rettferdig løsning vil likevel aldri oppnås uten at våre politikere utsettes for press og opprør fra det sivile samfunnet. Slik apartheidregimet i Sør-Afrika ble styrtet, kan det internasjonale samfunnet gjøre okkupasjonen uhåndterlig og ikke bærekraftig.

Konferansen ble ledet av advokat Marit Lomundal Sæther, advokatfullmektig Josef Adam Younes, og advokat og folkerettsrådgiver Mads Harlem. Alle fotos: Berit Aaker, koordinator for Forsvar folkeretten

Publisert: 27. april 2022